欧美受益所有人信息集中登记制度对我国的启示

摘要：2021年1月1日，美国通过了《2021财政年度国防授权法案》（NDAAFY21），其中的《公司透明法案》（The Corporate Transparency Act，CTA）正式确立了美国受益所有人信息集中登记制度，这是美国有关法律制度的重大突破。至此，主要国家都建立受益所有人集中登记制度。本文在对比分析欧美受益所有人集中登记制度模式的基础上，提出我国建立受益所有人集中登记制度的相关政策建议。

一、FATF框架下，受益所有人信息集中登记制度可能成为最优选择模式

FATF通过《透明度和受益所有权指引》《受益所有权最佳实践》，指导各国建立受益所有权信息获取机制，确保信息充分、准确和及时更新，并授权主管部门尤其是执法部门可以及时获取信息，提升信息透明度，以符合FATF建议24要求。

2014年10月，FATF发布《透明度和受益所有权指引》，提供了三种获取受益所有权信息的参考办法：一是公司登记办法，要求公司进行登记注册，并持续更新公司的受益所有权信息；二是公司办法，要求公司采取合理措施获取并保存有关公司受益所有权的最新信息；三是现有资料办法，包括金融机构和（或）特定非金融机构或行业根据建议10和建议22获取的信息；其他主管当局掌握的受益所有权信息等。但是，根据第四轮互评估情况，各国在提高法人受益所有权透明度工作中面临诸多问题。2019年10月，FATF发布《受益所有权最佳实践》，分析了三种办法各自存在的不足，结合各国在法人受益所有权方面的实践案例，建议采用多管齐下的组合方法，利用多渠道信息来源进行交叉验证，提高信息的透明度和可获得性。2020年2月，FATF设立项目小组启动对建议24修订的研究。研究表明，“登记办法表现更好，但对于外国法人的受益所有人识别仍然存在困难”，并首次提出“是否将集中登记模式设定为强制性模式”的问题，在一定程度上体现了FATF关于受益所有权识别模式的倾向和转变，不排除其今后成为FATF认可的最优选择模式。

二、欧美国家受益所有人集中登记制度实践情况

（一）欧洲国家受益所有人集中登记制度

2015年5月，欧盟修订并发布反洗钱“4号指令”，规定各成员国应当建立受益所有人信息集中登记制度，英国、德国、法国、西班牙等国家相继建立起受益所有权信息集中登记制度，并以立法的形式明确了需要集中登记保存的信息类别、访问权限及隐私保护内容等。英国、西班牙以公司登记办法为主，建立起较为完善的受益所有人集中登记制度，得到FATF的高度认可。

（二）美国受益所有人信息集中登记制度

尽管美国是最早通过反洗钱立法的国家，但是缺乏收集受益所有人信息的监管规定，这是其反洗钱和反恐怖融资制度中最显著的漏洞，FATF第四轮互评估报告中对美国受益所有人有关指标（IO5）的评级为“低”。在美国，各地区和州自行设定公司成立的条件，每年成立的公司实体超过200万家，且经济竞争使各地区和州对公司成立门槛的限定降低，几乎所有地区和州都不要求提供受益所有人的信息，导致众多壳公司存在，通过代持、信托安排等层层叠加的方式，隐匿实体背后的实际控制人或者最终受益人。为了应对互评估后续整改工作，美国先后出台《客户尽职规定》《反恐怖主义及非法金融法案》，要求相关金融机构识别和核实法人客户的受益所有人的身份，但执行效果并不明显。

2021年1月1日，美国通过了《公司透明法案》，建立受益所有人信息报告制度是法案的主要实施内容，规定实体必须向财政部下辖的金融犯罪执法局（FinCEN）申报受益所有人信息，涉及报告对象、报告范围、报告内容、FinCEN识别码，明确了受益所有人信息的管理、披露、使用以及违法违规处罚等。FinCEN将建立一个非公开的数据库收集所有申报信息，即实行受益所有人信息集中登记制度，并经授权后将信息用于国家安全、情报、执法等活动。

（三）欧美国家受益所有人集中登记制度比较

欧美国家均以立法的形式，为建立受益所有人集中登记制度并有效运行提供了法律保障。具体实践中，欧美国家存在一定差异。

一是信息登记部门。欧洲国家大多通过企业登记部门，在公司注册或成立阶段获取收集受益所有人信息；美国通过FinCEN收集受益所有人信息，公司需单独向FinCEN申报相关内容。

二是信息访问权限。英国、西班牙、德国、法国等根据欧盟反洗钱“5号指令”，将集中登记受益所有人信息访问权限扩展至“任何社会成员”；美国规定受益所有人信息为非公开内容，仅在授权情况下提供给国家安全情报机构、执法部门等。

三是信息更新时间。英国、西班牙、法国等强调受益所有权更新时间的及时性，要求在15~28天内完成信息更新；美国则要求受益所有人信息变更后1年内向FinCEN更新报告信息。

四是美国实行了FinCEN识别码制度。FinCEN基于申报人提出的申请向个人或实体颁发识别码，识别码具有唯一性且要求及时更新。申报人可以使用个人或实体识别码报告受益所有人信息，在一定程度上避免了信息重复报送。

三、对我国的启示

在FATF对我国的第四轮互评估报告中，我国受益所有权透明度领域的有效性指标和合规性指标评估均未达标，受益所有权信息获取机制的低水平是提升信息透明度的最主要缺陷。针对互评估指出的问题，我们可以建立统一集中的受益所有人信息登记制度，优化完善受益所有人信息获取机制，进一步提升信息透明度，以有效应付FATF后续评估。

（一）立法先行，以《反洗钱法》修订为契机，建立受益所有权法律法规框架体系

一是在《反洗钱法》中明确受益所有人的定义及判定标准。欧美国家多以法律法规的单独条款规定受益所有人概念及判定标准，我国2017年、2018年分别出台的《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》（银发〔2017〕235号）和《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发〔2018〕164号）两个规范性文件规定了受益所有人判定标准，但其法律效力较低，且没有对受益所有人的概念进行明确界定。

二是在《反洗钱法》中原则性规定受益所有人信息的登记管理部门，明确义务机构开展受益所有人身份识别的法定义务、非自然人客户（法人、实体、法律结构）登记、提供受益所有人信息的法定义务，对于不如实提供资料或者更新不及时等情况，制定处罚标准。

三是在《反洗钱法》框架下，制定系列配套制度，细化规定，例如出台受益所有人信息登记、更新、访问权限等制度，提升可操作性和执行效率。

（二）深化成员单位合作，推动建立受益所有人集中登记管理制度

从欧美经验来看，发达国家已经在国家层面建立受益所有人集中登记制度，其有效性已被FATF认可，也符合FATF国际标准导向。我国可参照欧美经验建立受益所有人集中登记制度。具体而言，我国已建立国家企业信用信息公示系统（NECIPS），该公示系统包括所有在市场监督管理部门注册企业的信息，为登记、保存受益所有权信息提供了系统基础。通过在该系统中增加受益所有人信息填报项目，即可获取受益所有人信息。因此，建议企业通过NECIPS填报受益所有人信息，国家建立专用数据库集中收集、共享受益所有人信息。

（三）对信息实行有条件共享，平衡个人隐私和信息公开的关系

一是赋予国家执法司法机关及相关职能部门足够的数据权限，保证信息获取的及时性。执法司法机关以及监管部门可以通过自身掌握的税务、公安、监管等数据，对系统获取数据进行补充和完善，进一步提升数据的权威性和实用性，从而提高信息透明度。

二是对义务机构开放部分权限，以便其开展尽职调查时获取受益所有人信息。如果义务机构发现系统提供的信息与客户向义务机构报送的信息不一致，则可通过提交可疑交易报告等方式，向反洗钱部门反馈异常情况，以促进信息的更新和修正。

三是从国际合作角度，按照FATF要求，为他国相关部门获取我国受益所有人信息提供便利。

作者

吴    云  现供职于中国人民银行反洗钱局制度处

李岷檐  现供职于中国人民银行成都分行反洗钱处

王亚静  现供职于中国人民银行德阳市中心支行反洗钱处

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